ARARTEKO. Informe al Parlamento Vasco, 2002. p. 123-131
© ARARTEKO
D.L.: VI-106/03.
Texto del informe
completo en: http://www.ararteko.net/webs/iordinarios/ord2002C.pdf
1.1.9. SEGUIMIENTO SOBRE LA ATENCIÓN COMUNITARIA DE LA
ENFERMEDAD
MENTAL EN LA CAPV
El informe extraordinario de la institución del Ararteko sobre la
atención comunitaria
a las personas con enfermedad mental fue hecho público y entregado al
presidente
del Parlamento Vasco el 19 de junio de 2000, y fue debatido en la
Comisión de
Derechos Humanos y Solicitudes Ciudadanas el 26 de octubre de ese año.
También fue
objeto de una comparecencia del Consejero de Sanidad, a petición propia,
ante la
Comisión de Sanidad del Parlamento, el 16 de noviembre.
El informe efectúa, concretamente, 18 recomendaciones que afectan a
diferentes
administraciones, no sólo al Departamento de Sanidad. Precisamente, la
implicación
de diferentes administraciones y servicios en la respuesta a las necesidades
de las personas
con enfermedades mentales crónicas fue una de las dificultades a la hora
de abordar
el tema y delimitar responsabilidades, y también lo es a la hora de
valorar los
progresos realizados.
El año 2001 el seguimiento sobre el cumplimiento de las recomendaciones
se
limitó a la utilización de dos vías complementarias: el intercambio de
información con
representantes de las asociaciones de familiares de enfermos mentales
integradas en
FEDEAFES, y la solicitud de datos al Consejero de Sanidad. La petición de
datos al
Consejero se planteó en términos bastante amplios: se le solicitó que nos
hiciera llegar
la información que considerase necesaria respecto a los campos de
actuación que corresponden
a su departamento y referida a actuaciones realizadas después de la
finalización
del trabajo que dio origen al informe. Dejaba también en sus manos la
fórmula
o método que considerase más oportuno para remitirnos la información que
pudiera
ser de interés para nuestro seguimiento: aportación de datos significativos,
actuaciones
llevadas a cabo respecto a las recomendaciones que son de competencia
exclusiva o
compartida, iniciativas en cuanto a servicios destinados a determinados
colectivos analizados
específicamente en el informe, como el de personas menores de edad...
Al margen de los datos e informaciones de carácter general, solicitamos
también
información detallada sobre algunas de las principales preocupaciones que
nos habían
expuesto las asociaciones de familiares de personas con enfermedad mental
en la reunión
mantenida con ellas. Se trataba, con ello, de recoger las valoraciones de
los responsables
de Sanidad sobre cuatro problemas básicos planteados por las
asociaciones:
- Limitaciones de la unidad de psicosis refractaria.
- Diferencias de criterio entre los diferentes territorios respecto a los
ingresos
involuntarios.
- Problemas de seguimiento de casos y coordinación entre profesionales.
- Sobrecarga de trabajo en los centros de salud mental y sus
consecuencias.
La respuesta de Sanidad consistió en un documento elaborado por el jefe
de
Asistencia Psiquiátrica y Salud Mental de Osakidetza, al que se
acompañaba la valoración
del primer año de funcionamiento de la Unidad de Psicosis Refractaria del
Hospital
Psiquiátrico de Álava. El documento abordaba, en una primera parte, las
cuestiones
relacionadas con cinco de las 18 recomendaciones del informe, y en una
segunda, los
cuatro temas concretos arriba planteados. Las cinco recomendaciones a las
que se
daba respuesta eran las de:
- Reforzar la red de recursos intermedios (recomendación 5ª del Informe).
- Incrementar los servicios destinados específicamente a la población de
menores
(6ª).
- Garantizar el acceso a la rehabilitación (10ª).
- Control y evaluación de la calidad de los servicios (12ª).
- Promover la creación de fundaciones tutelares (15ª).
Así pues, la respuesta se centró en estas cinco recomendaciones y sobre
cada una
de ellas reconocía determinadas carencias, informaba sobre la creación de
algunos
servicios nuevos o sobre determinados acuerdos adoptados, o apuntaba
futuras actuaciones
de mejora, con diferentes niveles de concreción. Se recibió el 31 de
enero de
2002 y fue resumida e incluida en el informe del año pasado. Tanto los
datos referidos
a las recomendaciones como los ofrecidos en respuesta a los cuatro temas
planteados
por las asociaciones de familiares (cfr. apdo. 1.1.9 del informe 2001).
El seguimiento de este último año se ha centrado, precisamente, en dos de
las
cuestiones hasta ahora apuntadas:
1. La situación de las fundaciones tutelares.
2. La cuestión de la judicialización ambulatoria, relacionada con el tema
de los
ingresos involuntarios.
1. Respecto a la creación de fundaciones tutelares, objeto de una
recomendación
específica de la Ararteko, la respuesta del Departamento de Sanidad
señalaba textualmente
que “Era Bizkaia el Territorio más problemático en este tema. A lo
largo del 2001 se establecieron reuniones de
trabajo a través de la responsable
del espacio sociosanitario que han llevado al
establecimiento de un protocolo de
trasvase progresivo de los pacientes
psiquiátricos con necesidades de tutela a la
Fundación Tutelar de Bizkaia. Tanto Araba como
Gipuzkoa tenían ya sus mecanismos
de tutela, independientes del sistema
asistencial, establecidos.”
A lo largo del último año han sido varias las ocasiones en que las
necesidades de tutela
se le han planteado a la Ararteko como un motivo de preocupación: unas
veces en
forma de queja por medio de las asociaciones de familiares, o de las
propias fundaciones
tutelares, y otras, en las visitas efectuadas a determinados servicios
asistenciales.
Parecía, pues, conveniente, conocer las necesidades, demandas,
limitaciones o posibilidades
de respuesta en cada uno de los tres territorios. Para ello, la Ararteko
se
dirigió de oficio a los tres diputados forales de Bienestar Social y
solicitó también la
colaboración de las fiscalías de las tres Audiencias Provinciales.
Básicamente, en los escritos dirigidos a cada institución se recordaba el
contenido de
la recomendación efectuada en su día y se solicitaba información
actualizada sobre
cuál era la situación en cada uno de los territorios.
La recomendación específica sobre la necesidad de promover la creación de
fundaciones
tutelares, efectuada en el informe extraordinario Atención
comunitaria de la
enfermedad mental, se recogía en los
siguientes términos:
“La existencia de un número considerable de
enfermos con deficiencias en su
capacidad de autonomía, carentes de parientes u
otras personas que puedan
ejercer funciones tutelares en situación de
indefensión, que requieren la incapacitación,
hace necesaria la constitución de personalidades
jurídicas que velen
por el bienestar, la seguridad y protección del
enfermo mental. Una fundación
tutelar es la forma más idónea y por ello debe
promoverse su creación.
Es preciso mejorar la situación jurídica del
incapacitado ante la ausencia de
familiares. Hay que determinar mejor cuál es la
situación y la naturaleza jurídica
de los guardadores de hecho y de la tutela,
promover instituciones familiares y
de tutela social, siempre que se cumplan todos
los requisitos y garantías establecidos,
potenciar que la familia recurra subsidiariamente
a la tutela judicial para
el caso de fallecimiento del familiar-tutor de la
persona incapacitada”.
La información ahora solicitada se concretaba en una serie de datos y
valoraciones.
Así:
- Qué fundaciones tutelares existen en el territorio y a cuántas personas
tutelan.
- Cuántas solicitudes de tutela se han recibido en los dos últimos años
(2001 y 2002),
por qué motivos, y cuántas han sido las respuestas positivas y negativas
a ellas.
- Qué necesidades específicas plantean las tutelas por diferentes
motivos: retraso
mental, enfermedad mental, discapacidad, edad...
- Si consideran que la red existente es suficiente para satisfacer a las
necesidades
actuales y a las del futuro inmediato, y si existe en el territorio algún
proyecto de
creación de fundación tutelar de carácter público (en el caso de Bizkaia,
qué previsiones
se tienen sobre la ya creada).
- Si consideran posible o deseable que las fundaciones tutelares
existentes sean
autosuficientes económicamente y, en su caso, cuáles son las ayudas que
reciben
de la Diputación...
En los últimos días antes de cerrar la redacción de este informe se han
recibido respuestas
de todas las instituciones concernidas. En un caso (Fiscalía de Álava),
respuesta
oral; en los otros, mediante escritos en los meses finales de elaboración
de este informe
(Diputación Foral de Álava, Diputación Foral de Bizkaia, Fiscalía del
Tribunal Superior
de Justicia del País Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa y Fiscalía de
Gipuzkoa).
Además, en el caso de Bizkaia, teniendo en cuenta que la respuesta de la
Diputación
Foral ofrecía datos sobre el Instituto Tutelar pero no sobre la Fundación
Tutelar
Gorabide, nos dirigimos directamente a ésta para recabar sus datos y
poder ofrecer,
así, una visión global del conjunto.
Ciertamente, cada respuesta se centra en unas u otras cuestiones y aporta
más o
menos datos, lo que dificulta la obtención de conclusiones globales. No
obstante,
trataremos de recoger aquí los aspectos considerados de mayor interés o
que permiten
conocer mejor la situación actual, los logros y las necesidades.
a) Respecto a cuáles son las fundaciones tutelares existentes y a cuántas
personas
tutelan, los datos recibidos se pueden resumir en:
• Territorio Histórico de Álava
- Fundación Tutelar Usoa, vinculada a la Asociación APDEMA (Asociación
Pro Deficientes Mentales de Álava):
2001: 16 personas tuteladas; 2002: 17 personas.
- Fundación Tutelar de Enfermos Mentales, vinculada a la Asociación
ASAFES
(Asociación Alavesa de Familias y Enfermos Mentales):
2001: 32 personas tuteladas; 2002: 40 personas.
- Tutelas ejercidas por los directores de centros residenciales respecto
a personas
mayores incapacitadas: 7 (sobre el total de unos 700 usuarios de los 9
centros residenciales).
• Territorio Histórico de Bizkaia
- Instituto Tutelar de Bizkaia, dependiente de la Diputación Foral de
Bizkaia:
Año 2001 Año 2002
• Tutelas 54 149
• Curatelas 7 11
• Administración de bienes 1 5
• Administración de bienes menores 19 22
• Defensa judicial - 125
• Pendientes de firma - 10
- Fundación Tutelar Gorabide.
Esta Fundación, de carácter privado, viene tutelando personas desde el
año
1992, en respuesta a situaciones de grave problemática familiar, orfandad
absoluta, abandono, o abuso y maltrato, asociadas, normalmente, a retraso
mental o enfermedad mental. Los datos más significativos respecto a
tutelas
en los dos últimos años se pueden resumir en:
Año 2001 Año 2002
• Tutelas 58 64
• Curatelas 1 1
• Guardas de hecho 1 3
• Nº de delegados tutelares 38 40
• Compromisos de aceptación de
tutelas (en trámite o testamentarias) 18 12
• Territorio Histórico de Gipuzkoa
- Fundación Hurkoa: “fundación de carácter particular que tiene como
fin
la tutela de personas mayores o cualesquiera
otras personas que, siendo
incapaces, carezcan de vínculos familiares o de
cualquier otro tipo que
puedan ocuparse de su defensa”, y que “tiene
suscrito un convenio con
AGIFES (Asociación de familiares de enfermos
mentales de Gipuzkoa)
para el asesoramiento, defensa y tutela de
enfermos mentales.”
- Año 2000: 136 personas tuteladas
- Año 2001: 150 personas tuteladas (según el escrito de Fiscalía: 88
tuteladas, 7 curatelas y otras 16 tutelas en trámite).
- Fundación Atzegi: “fundación de carácter particular cuya misión es
el
ejercicio de la tutela de personas con
deficiencia mental que no dispongan
de familiares o amigos que puedan hacerse cargo
de ellos a la pérdida
de sus padres”.
- Año 2000: 32 personas tuteladas
- Año 2001: 34 personas tuteladas (según Fiscalía: 40 tuteladas).
b) Respecto a las solicitudes de tutela formuladas en los dos últimos
años y la respuesta
–positiva o negativa– a ellas, pretendíamos conocer hasta qué punto la
capacidad de respuesta se ajusta a las demandas reales.
Apenas se han recibido datos numéricos sobre demandas de tutela y, en
general,
con unos u otros términos, las instituciones consultadas consideran que
se está
dando cobertura “a la práctica totalidad de las personas susceptibles
de obtener
la incapacidad”. En todo caso, se reconocen problemas
con determinados
colectivos concretos, cuestión que se aborda en el siguiente apartado.
El único territorio donde disponemos de datos sobre demandas de
incapacidad es
Bizkaia. En el escrito de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia
se dice que
“en el año 2001 la Fiscalía interpuso un total de
398 demandas de incapacidad,
mientras en el año 2002 se han interpuesto un
total de 673 demandas”,
de lo que se desprende un considerable aumento de demandas y, por tanto,
de las
necesidades de respuesta.
c) Sobre las necesidades específicas planteadas por diferentes
colectivos, la información
recibida hace varias referencias concretas. Así:
- Al colectivo de personas mayores de 65 años acogida en residencias.
Como ya
se ha señalado, en 7 casos la tutela ha sido asumida por los directores
de los
centros residenciales del IFBS de Álava.
- Al colectivo de enfermos mentales jóvenes o de mediana edad.
En el caso de Gipuzkoa, parece que el acuerdo entre la Fundación Hurkoa y
la
Asociación Aguifes ha conseguido encauzar, al menos en parte, este
problema.
Sin embargo, la Fiscalía de ese territorio señala en su escrito que: “sí que
apreciamos la falta de medios materiales con
relación a los enfermos mentales.
La problemática de estas personas se plantea
cuando salen de los
centros donde se encuentran ingresados para
recibir tratamiento. Normalmente
cuando salen de los Hospitales Psiquiátricos
vuelven con sus familias.
Sin embargo, en ocasiones la familia ya no puede
o quiere hacerse
cargo del enfermo, y éste no es una persona de
edad avanzada a la que se le
pueda ingresar en una residencia. En estos
supuestos nos encontramos que
cuando reciben el alta no tienen a donde acudir,
nadie les controla que
tomen la medicación, se encuentran aislados
socialmente, es imposible controlar
sus actos (con lo que la actuación de estas
fundaciones es casi imposible),
y como consecuencia de ello se descompensa
rápidamente siendo
necesario volverlos a ingresar y comenzado de
nuevo la rueda de acontecimientos
antes referidos.
128 ARARTEKO. INFORME 2002
Es por ello que si bien consideramos que desde el
punto de vista de su
protección los problemas son escasos, sí
entendemos que es necesario que
las administraciones resuelvan los problemas de
este grupo de personas
que cada vez es más amplio, bien mediante la
creación de centros o de pisos
tutelados en los que exista una persona de
referencia tanto para el enfermo
que sale del Hospital Psiquiátrico, como para el
futuro tutor”.
- Al colectivo de personas transeúntes que se encuentran incapacitadas.
Muy difícil de atender, por sus propias características, de acuerdo con
el escrito
de la Fiscalía de Gipuzkoa.
- A las personas con discapacidad desplazadas fuera de Bizkaia.
Respecto a su situación o no de incapacidad y quién desempeña su tutela o
ejerce las funciones de tutor.
- A las personas drogodependientes.
Las posibilidades de incapacitación en casos de larga duración, o de
ingreso no
voluntario en centro de deshabituación.
d) Respecto a la capacidad de respuesta de la red actual a las
necesidades futuras o
los proyectos de creación de alguna fundación tutelar de carácter
público, las
respuestas difieren sustancialmente según cada territorio.
- La Diputación Foral de Álava señala que no ha promovido ningún
organismo
tutelar de carácter público, aporta los datos de profesionales con que
cuentan
las dos fundaciones del territorio y la vía y cuantía de la ayuda
institucional
utilizada en cada caso, en el año 2002:
173.000 b
a la Asociación
APDEMA, de la que depende la Fundación Tutelar
Usoa, mediante un convenio de colaboración;
16.773,63 b a
la Fundación Tutelar de Enfermos Mentales, por medio de la
convocatoria anual de ayudas y subvenciones del IFBS.
- La Diputación Foral de Gipuzkoa considera que las fundaciones
existentes en el
territorio “pueden cubrir satisfactoriamente las necesidades
generadas, ya que
cuentan con implantación social suficiente, con
experiencia en el marco de
los Servicios Sociales y con un explícito apoyo
de la Administración Pública.
A este respecto, no sería conveniente la creación
de nuevas organizaciones
particulares dedicadas a esta finalidad, pues se
trata de evitar la atomización
y sectorización de organizaciones de carácter
social, lo cual debilita la
consecución de objetivos y genera un mayor gasto
público.
No existe proyecto alguno de creación de
fundaciones de carácter público,
entendiéndose más interesante la cobertura de
estas necesidades por entes
privados de carácter social que cuenten con apoyo
de la Administración”.
- En el caso de Bizkaia, sin embargo, se optó en su día por la creación
de un
instituto tutelar de carácter público. De hecho, la respuesta de la
Diputación
Foral de Bizkaia se centra exclusivamente en los datos y valoraciones
sobre el
funcionamiento de dicho instituto. Igualmente, el escrito de la Fiscalía
se centra
en esta cuestión, en los tres puntos que desarrolla:
1. “Considerable aumento del número de tutelas,
curatelas y cargos de defensores
judiciales asumidos por la institución pública
vizcaína en el último
año.
2. Previsión de aumento del número de supuestos
de intervención de la
institución tutelar pública.
3. En el ejercicio de las funciones tutelares por
parte de instituciones públicas
como el Instituto Tutelar de Bizkaia se observan
a su vez ciertas
ventajas o retos a asumir.”
Recoge los datos de evolución, prevé un
incremento notable de demandas,
destaca los elementos positivos que ha supuesto,
a su juicio, la creación de
dicho instituto, señala también sus limitaciones
y posibilidades de introducir
alguna mejora (como la introducción de la figura
del delegado o delegada
tutelar) y, basándose en todo ello, concluye:
“A la vista de las anteriores conclusiones no
podemos dejar de resaltar la
importante labor de este tipo de instituciones,
representadas en el Territorio
Histórico de Bizkaia por el Instituto Tutelar,
pero ciertamente esenciales
en todo territorio, ya que en una previsión de
futuro su papel será fundamental
para un adecuado desarrollo y atención de las
personas en situación
de vulnerabilidad como consecuencia de su
enfermedad física o psíquica,
a fin de que ésta no sea causa de marginación,
sino de integración en la
sociedad a todos los niveles”.
e) Respecto a la posible autosuficiencia económica de las fundaciones
tutelares, solamente
la respuesta del Diputado Foral de Gipuzkoa aborda esta cuestión de
modo directo, en los siguientes términos:
“Es deseable y es posible que las fundaciones
tutelares existentes puedan ser
autosuficientes económicamente. En este sentido
creemos que deben contar
con medios económicos públicos y con recursos
financieros de carácter privado
procedentes de posibles legados que generen las
tutelas, si bien la Administración
garantizará su estabilidad estructural. La
Diputación Foral de
Gipuzkoa, en los últimos ejercicios, ha
proporcionado las siguientes ayudas a
las fundaciones tutelares:
HURKOA: 24.040,48 f (2001);
48.080,97 f
(2002).
ATZEGI: 22.069,16 f (2001);
30.050,61 f
(2002).
En el caso de Bizkaia, de acuerdo con la información económica aportada
por la
Fundación Tutelar Gorabide, las ayudas públicas recibidas de la
Diputación Foral en
los dos últimos años fueron de 8.448 + el año 2001, y 8.786 + el año
2002; lo que
viene a suponer, aproximadamente, un 3 % del total de los ingresos de la
entidad.
* * *
Así pues, como se puede observar por los datos aquí resumidos, la
respuesta ofrecida
mediante fundaciones tutelares a las demandas de tutela y el apoyo de las
institu
ciones a estas iniciativas, ha adoptado formas diferentes en cada territorio.
No resulta
fácil valorar si la red actual es suficiente para responder a las
demandas. En todo
caso, las demandas son crecientes y existen mayores dificultades de
respuesta respecto
a determinados colectivos. Seguramente, serán estos factores los que
condicionen
el futuro. Así lo señala el escrito de Fiscalía del Tribunal Superior de
Justicia
del País Vasco:
“Evidentemente la situación social actual, la
prolongación de la esperanza de
vida y la disgregación del núcleo familiar, entre
otros factores, están generando
un aumento de las situaciones de desamparo,
abandono o conflicto anteriormente
mencionadas, con el consiguiente aumento en la
previsión de intervención
de la institución pública. En este sentido son
numerosos los estudios sociológicos
que recogen previsiones más que evidentes sobre
el futuro incremento de
personas mayores, fundamentalmente, pero también
de personas con enfermedades
psiquiátricas y deficiencias psíquicas. (...) Es
decir, situaciones en términos
generales en las que el ámbito estrictamente
familiar resulta inexistente o insuficiente
para asumir la responsabilidad del cargo de
tutor/a.
En estas situaciones es preciso recurrir a una
institución y organismo público
que asuma la tutela y adopte todas las medidas de
protección necesarias”.
A esa necesidad creciente responde la recomendación de la institución del
Ararteko
sobre la necesidad de promover las fundaciones tutelares.
2. El problema de la judicialización ambulatoria se nos ha planteado en
varias
ocasiones: por parte de los familiares y también por parte de los
responsables de
Salud Mental de Osakidetza.
De hecho, en el informe del año pasado se recogía ya en los siguientes
términos:
“En relación con este tema (se refiere a los
ingresos involuntarios), se plantea otro:
la judicialización ambulatoria. Es decir, que un
paciente sea obligado,
ambulatoriamente y con intervención judicial, a
llevar un tratamiento que, precisamente,
puede evitar un ingreso involuntario. En este
sentido, se plantea,
como ejemplo, el modelo seguido en Gipuzkoa y la
posibilidad de extenderlo a
otros juzgados y territorios, para lo cual se
pide la colaboración del Ararteko.”
A raíz de esta petición, personal de la institución del Ararteko se
reunió con el jefe de
Asistencia Psiquiátrica y Salud Mental, solicitó información adicional
sobre la posición
de las asociaciones de familiares y efectuó gestiones ante la directora
de Relaciones
con la Administración de Justicia del Gobierno Vasco. En el momento de
redactar este informe se halla prevista y convocada una reunión conjunta
con el
objetivo de abordar y tratar de resolver este problema.
Por otra parte y para finalizar este apartado, es preciso señalar que
este informe
sobre atención comunitaria a los pacientes mentales ha tenido muy buena
acogida
entre los profesionales que trabajan en este campo. En este sentido, la
Ararteko fue
invitada al Primer Congreso Ibérico de Salud Mental Comunitaria, que se
celebró los
días 24-26 de octubre de 2002 en Estoril (Lisboa), para hablar sobre
«Derechos y
responsabilidad legal de los enfermos mentales», tomando como base
fundamentalmente
los contenidos del informe citado.